120 000 suppressions promises, +311 000 créations : le vrai bilan Macron sur les fonctionnaires

En 2017, Emmanuel Macron s'engageait à supprimer 120 000 postes de fonctionnaires en cinq ans. Sept ans plus tard, la fonction publique compte 311 000 agents de plus. L'écart entre la promesse et la réalité atteint 431 000 postes — un record dans l'histoire de la Ve République.

Le 2 mars 2017, en pleine campagne présidentielle, Emmanuel Macron détaille son programme de réduction de la dépense publique. Le chiffre phare : la suppression de 120 000 postes de fonctionnaires sur le quinquennat — 50 000 dans la fonction publique d'État, 70 000 dans les collectivités territoriales. La promesse est claire, chiffrée, répétée. Elle rassure l'électorat libéral et les observateurs qui jugent la fonction publique française surdimensionnée.

Neuf ans plus tard, les chiffres officiels sont tombés. Selon FIPECO et l'INSEE, la France employait environ 5 540 000 agents publics en 2017. Fin 2024, ce chiffre atteint 5 851 000. Le résultat de la promesse Macron sur les fonctionnaires n'est pas une réduction : c'est une augmentation nette de 311 000 postes.

Pour comprendre comment une promesse aussi précise a pu produire un résultat aussi diamétralement opposé, il faut examiner les chiffres versant par versant, année par année — et mesurer la facture que ce dérapage représente pour le contribuable.

La promesse de 2017 : supprimer 120 000 postes en cinq ans

Un engagement chiffré et répété

La promesse de campagne d'Emmanuel Macron était inhabituellement précise. Le candidat ne parlait pas de « maîtrise des effectifs » ou de « rationalisation » — les formules floues habituelles. Il annonçait un chiffre net : moins 120 000 postes de fonctionnaires sur la durée du quinquennat.

La ventilation était explicite. 50 000 suppressions devaient concerner la fonction publique d'État — les ministères, les préfectures, les administrations centrales. 70 000 suppressions devaient toucher les collectivités territoriales — communes, départements, régions — par le biais d'une réforme de l'organisation territoriale et d'incitations financières.

Le mécanisme envisagé reposait sur le non-remplacement d'une partie des départs à la retraite. Avec environ 60 000 à 70 000 départs annuels dans la seule fonction publique d'État, l'objectif de 50 000 suppressions en cinq ans — soit 10 000 par an — paraissait arithmétiquement atteignable. Il suffisait de ne pas remplacer un départ sur six.

L'abandon progressif

Dès le premier budget du quinquennat, l'ambition s'est effritée. Le projet de loi de finances 2018 prévoyait 1 600 suppressions de postes dans la fonction publique d'État — loin des 10 000 annuels nécessaires. En 2019, le chiffre tombait à 1 571. Puis la crise des Gilets jaunes a poussé l'exécutif à geler les coupes. La pandémie de 2020 a achevé de faire disparaître l'objectif des radars.

En 2022, au moment de se représenter, Emmanuel Macron avait discrètement abandonné la promesse. Son nouveau programme ne mentionnait plus la suppression de 120 000 postes. Le sujet avait été remplacé par des formules sur la « transformation » de la fonction publique — un glissement sémantique qui masquait un renoncement total.

La réalité : +311 000 agents en sept ans

Des chiffres officiels sans appel

Les données de FIPECO, établies à partir des rapports annuels de la DGAFP et de l'INSEE, retracent l'évolution des effectifs publics entre 2017 et 2024. La fonction publique française est passée d'environ 5 540 000 agents à 5 851 000 — une hausse nette de 311 000 postes.

L'écart entre la promesse Macron et le résultat réel sur les fonctionnaires atteint donc 431 000 postes : 120 000 qui devaient disparaître et 311 000 qui ont été créés. C'est comme si un régime amaigrissant avait non seulement échoué à faire perdre 12 kilos, mais en avait fait gagner 31.

Cette hausse n'est pas un accident conjoncturel lié à la pandémie. Elle s'inscrit dans une tendance longue. Depuis 1997, les effectifs de la fonction publique ont progressé de 25 % — alors que la population n'augmentait que de 15 %. Chaque nouvelle crise — décentralisation, sécurité, santé — a servi de justification à de nouvelles embauches, sans que les crises précédentes ne donnent jamais lieu à des réductions.

Le PLF 2026 : l'aveu d'impuissance

Le dernier projet de loi de finances illustre l'ampleur du décalage entre le discours et les actes. Le PLF 2026 prévoit la suppression de 3 119 postes dans la fonction publique d'État. 3 119 — contre les 120 000 promis. À ce rythme, il faudrait 38 ans pour atteindre l'objectif initial de 2017.

La part des contractuels atteint par ailleurs un niveau record de 24 % en 2024, contre 20,2 % en 1997. Près d'un agent sur quatre est désormais embauché hors statut — mais ces contractuels s'ajoutent aux titulaires au lieu de s'y substituer. La « flexibilisation » annoncée n'a pas remplacé la rigidité : elle s'y est superposée.

Où sont passés les nouveaux agents ? La ventilation par versant

La fonction publique territoriale : +42 % en 27 ans

C'est le versant le plus inflationniste de la fonction publique française. Entre 1997 et 2024, la fonction publique territoriale — communes, intercommunalités, départements, régions — est passée de 1 421 000 à 2 018 000 agents. Une hausse de 42 %, soit 597 000 postes supplémentaires.

Cette explosion s'explique en partie par les transferts de compétences liés à la décentralisation. Mais la Cour des comptes a documenté à de multiples reprises que les effectifs transférés par l'État n'ont pas entraîné de réduction symétrique dans les ministères. On a ajouté une strate sans en retirer aucune.

Les collectivités territoriales emploient désormais 27 agents pour 1 000 habitants, selon la DGAFP. Chaque communauté de communes, chaque métropole, chaque syndicat mixte a constitué sa propre administration — avec ses services supports, ses directions, ses cabinets. La mutualisation promise par les réformes territoriales de 2010 et 2015 ne s'est jamais traduite dans les effectifs.

La fonction publique hospitalière : +39 %

Le deuxième moteur de la hausse est la fonction publique hospitalière, passée de 898 000 à 1 249 000 agents entre 1997 et 2024 — une augmentation de 39 %, soit 351 000 postes.

La pandémie de Covid-19 a accéléré une tendance déjà à l'œuvre. Mais ici encore, la question se pose : ces 351 000 agents supplémentaires ont-ils amélioré le service hospitalier ? Les urgences restent saturées, les déserts médicaux s'étendent, les délais de prise en charge s'allongent. L'argent et les postes ont été ajoutés — les résultats n'ont pas suivi proportionnellement.

La fonction publique d'État : +8 %, le faux coupable

Contrairement à l'image d'Épinal, la fonction publique d'État — celle sur laquelle le gouvernement a théoriquement le plus de prise — n'a augmenté « que » de 8 % depuis 1997, passant de 2 379 000 à 2 584 000 agents. C'est sur ce versant que portait la moitié de la promesse Macron. Et c'est le versant qui a le moins grossi.

L'essentiel de l'inflation des effectifs publics s'est donc produit là où l'État n'exerce qu'une influence indirecte : dans les collectivités et les hôpitaux. La promesse de 2017 visait le mauvais levier — ou, plus exactement, elle ne disposait pas des outils institutionnels pour agir sur le bon.

Combien ça coûte au contribuable : +43,5 milliards en trois ans

La masse salariale publique en roue libre

La hausse des effectifs n'est qu'une partie de l'équation. La masse salariale publique — c'est-à-dire ce que coûtent réellement ces agents au contribuable — a connu une accélération spectaculaire.

Selon FIPECO et l'IFRAP, la masse salariale des trois fonctions publiques a augmenté de 43,5 milliards d'euros en seulement trois ans, entre 2022 et 2024. En 2022, la revalorisation de 3,5 % du point d'indice a coûté 13,6 milliards. En 2023, la revalorisation de 1,5 % — sur année pleine — a ajouté 19 milliards. En 2024, la hausse a été de 10,9 milliards supplémentaires, portée par les mesures catégorielles et l'avancement automatique.

Le total atteint désormais 362,1 milliards d'euros par an, cotisations employeur incluses — soit 12,4 % du PIB. Rapportée aux 68,4 millions d'habitants, cette masse salariale représente 5 296 euros par Français et par an. En ajoutant les pensions de retraite des fonctionnaires — 91,1 milliards —, la facture grimpe à 6 625 euros par habitant.

La masse salariale d'État : +26,4 % depuis 2017

La masse salariale de l'État (hors opérateurs) a progressé de 26,4 % depuis 2017, selon le Sénat et FIPECO. Cette hausse dépasse largement l'inflation cumulée sur la période — environ 18 % entre 2017 et 2024. La différence correspond à des créations de postes, des revalorisations et des avancements qui n'ont pas été compensés par des gains de productivité.

Pour chaque agent de la fonction publique d'État, le coût employeur atteint en moyenne 76 400 euros par an — pensions de retraite incluses. Dans la territoriale, il s'établit à 49 500 euros. Dans l'hospitalière, à 60 000 euros. Le coût moyen tous versants confondus s'élève à 61 700 euros par agent et par an, selon FIPECO — comme le détaille le coût réel d'un fonctionnaire.

Le poids des pensions : le gouffre invisible

Derrière la masse salariale se cache un coût que peu de commentateurs mentionnent : les pensions de retraite des fonctionnaires. En 2024, l'État cotise à hauteur de 82,28 % du traitement brut pour la retraite de ses agents civils — contre 16,58 % dans le secteur privé. Cet écart de 65,7 points est financé intégralement par le contribuable.

La subvention d'équilibre du CAS Pensions — le compte qui finance les retraites de la fonction publique d'État — atteint 52,9 milliards d'euros par an selon l'IFRAP. Le ratio cotisants/retraités est tombé à 0,96 : il y a désormais moins de fonctionnaires en activité que de fonctionnaires à la retraite dans le régime de l'État. Chaque nouveau poste créé aggrave le déséquilibre à venir.

Ce que les pays qui ont tenu leurs promesses ont fait

Le Canada : -18,5 % d'effectifs fédéraux en quatre ans

Le Canada offre le contre-exemple le plus frappant. En 1994, confronté à un déficit structurel et à une dette publique de 68 % du PIB, le gouvernement fédéral de Jean Chrétien lance le Program Review — une révision systématique de chaque programme fédéral.

En quatre ans (1994-1998), les effectifs fédéraux canadiens sont réduits de 18,5 %. L'opération ne se limite pas au non-remplacement des départs : des programmes entiers sont supprimés, externalisés ou transférés aux provinces. Le budget fédéral passe du déficit à l'excédent en trois ans. La dette publique descendra de 68 % à 33 % du PIB en une décennie.

Le service public canadien n'a pas cessé de fonctionner. Les enquêtes de satisfaction montrent que la qualité perçue des services fédéraux s'est maintenue — voire améliorée dans certains secteurs, grâce à la numérisation et à la clarification des missions.

La Suède : de 69,5 % à 49,1 % du PIB en dépenses publiques

La Suède est souvent invoquée par les défenseurs d'une fonction publique généreuse. Ce que ces derniers omettent systématiquement : le modèle suédois actuel est le produit de l'une des plus grandes cures d'austérité de l'histoire européenne.

En 1993, la Suède consacrait 69,5 % de son PIB aux dépenses publiques — un record mondial. En quatorze ans, ce ratio a été ramené à 49,1 %. L'emploi à vie des fonctionnaires a été supprimé dès 1993. Les services publics ont été ouverts à la concurrence — santé, éducation, transports. Les collectivités locales ont fusionné. Le résultat : un État plus maigre et des services publics qui figurent parmi les mieux notés au monde dans les classements OCDE.

La promesse Macron sur les fonctionnaires visait un objectif modeste en comparaison — 120 000 suppressions sur 5,5 millions d'agents, soit 2,2 % des effectifs. La Suède a restructuré l'intégralité de son modèle social. Le Canada a réduit ses effectifs fédéraux de près d'un cinquième. La Nouvelle-Zélande est allée encore plus loin : entre 1988 et 2000, le nombre de fonctionnaires néo-zélandais est passé de 90 000 à moins de 30 000 — une réduction de 50,8 % —, grâce à l'introduction de contrats de performance et à l'externalisation de missions non régaliennes.

Ce que ces exemples enseignent

Trois enseignements se dégagent de ces réformes réussies. D'abord, la réduction des effectifs publics fonctionne quand elle s'accompagne d'une révision des missions — pas d'un simple gel des embauches. Ensuite, les résultats sont rapides : le Canada a basculé du déficit à l'excédent en trois ans. Enfin, aucun de ces pays n'a connu l'effondrement du service public que les opposants à toute réforme annoncent systématiquement.

FIPECO recommande pour la France une réduction de 30 000 postes par an dans la fonction publique — un objectif qui permettrait de dégager 10 milliards d'euros d'économies en cinq ans. C'est trois fois plus ambitieux que la promesse Macron de 2017 — et c'est ce que les données internationales suggèrent comme seuil minimum pour inverser la trajectoire.

Conclusion : les chiffres comme seul juge

Le résultat de la promesse Macron sur les fonctionnaires se résume en trois nombres. 120 000 : le nombre de postes qui devaient être supprimés. 311 000 : le nombre de postes qui ont été créés. 431 000 : l'écart entre la parole et les actes.

Ce bilan n'est pas une opinion. C'est la lecture directe des données de FIPECO, de l'INSEE, de la DGAFP et de la Cour des comptes. La masse salariale publique a augmenté de 43,5 milliards d'euros en trois ans. Le contribuable français supporte désormais 6 625 euros par an et par habitant pour financer ses agents publics et leurs pensions. La France emploie 933 000 agents de plus que la moyenne européenne, comme le montre notre comparaison France-Europe — sans que cette surembauche se traduise par des services publics supérieurs.

D'autres pays ont démontré qu'il est possible de réduire significativement les effectifs publics — le Canada de 18,5 %, la Suède de 20 points de PIB en dépenses, la Nouvelle-Zélande de 50,8 % — sans détruire le service rendu aux citoyens. La question n'est pas de savoir si c'est faisable. C'est de savoir quand un gouvernement français osera tenir sa promesse.